近年来，我国社保支出已超过教育支出，成为金额最大的政府支出项目，我国社会保障事业已取得举世瞩目的成就。然而，在社会保障领域有不少非常反常的现象：一是政府的社保投入越来越多，但似乎许多人对社保的满意度却在下降。二是在争论养老保险双轨制、退休年龄等问题时，许多网友缺乏理性和常识。三是一些专家的分歧不在于理论，而在于争论数据的真实性与可靠性。
笔者认为这些反常现象是中国社保基金的透明度不高导致的。我们不能简单责怪社会公众，因为他们无法查阅到社保的数据和资料。
社保基金的透明度已成为制约社保改革的障碍
笔者作为上海财经大学财政透明度课题组的成员之一，从2008年至今，对我国31个省级政府社会保险基金信息公开的情况已经进行了长达五年的调查。在调查中，我们发现，尽管近年来我国社会保障的制度建设突飞猛进，在给付额度、覆盖面等方面有了长足的进步，但由于社会保险信息披露机制不畅，社会公众无法认识到这些成就，社会保险制度运行中的许多问题也长期得不到应有的重视。
笔者在五年的中国社保基金透明度调查中遇到一些咄咄怪事：有的省份公布社保基金情况时如同在报纸上刊登营业执照丢失声明，只要刊登了就行了，完全不在乎社会公众是否能看到；有的省份的社会保险基金信息时隔两年多才对外披露；有些地方的社保基金透明度时好时坏，反映出相关部门的自由裁量权过大，随意性大。
我们发现，社保基金透明度低，贻害无穷：
首先，社保基金透明度低，导致整个社会忽视社保基金的潜在危机，贻误改革时机。我们可以在网上下载一份美国联邦社保基金的年报，可以看到年报用了几十页测算未来美国养老金的收支缺口及可能的改革方案。反观我国的社保基金报告，什么测算都没有，就是一直强调“没有缺口”，是当期没缺口还是长远没缺口？是没有显性缺口还是隐性缺口？是财政弥补以后无缺口，还是社保基金收支本身无缺口？含糊的报告将造成社会公众对社保改革的必要性缺乏认识，增大社保改革的阻力。
其次，社保基金的决策和管理机制不透明，社会公众不知道其中的规则，缺乏安全感。比如，每年政府提高养老金给付水平的决策机制不透明。一些地方调整机关事业养老金标准时，口口相传，连文件都不敢下发，如同秘密活动。
再次，社保基金不透明，影响社会互信，加大执法难度。同样是高福利制度，北欧国家就实施得非常好，但南欧国家就一团糟。其中，社会互信是决定福利制度成败的关键因素。北欧国家的政府信息透明度高，社会信任感强，社会公众愿意多缴税并享受高福利；南欧国家的社会公众长期以来对公共机构的信任感低，有钱人通过地下经济逃税，通过家庭保障来养老，高收入者不参保必然导致福利模式破产。中国社科院的《社会心态蓝皮书(2012～2013)》显示，中国社会总体信任指标仅为59.7分，近年来人际间和人群间的不信任在加深和固化。只有政府的管理水平提高了，透明度增加了，增强社会信任感，社会公众的社会保险缴费遵从度才能有效提高，在此基础上的社会保障政策才真正有效。
提高社保基金透明度的三点想法
最近，全国上下都在谈“社会保障制度顶层设计”，然而，一项好的制度需要有全社会的共同参与和决策，其前提条件是社会各方对现有社保制度及其问题有准确的认识和判断。因此，在社保制度改革中，社保基金信息透明是必经之路。
第一，省级社保部门应切实改进工作作风，提高社保基金的透明度。
人社部的前身—劳动和社会保障部早在2007年就下发了《关于建立社会保障信息披露制度的指导意见》，提出了具体的社保基金信息披露要求。虽然这份文件的要求已经很低，但据笔者的调查，没有一个省级社保部门真正达到文件的要求。例如文件要求披露“参保人员基本养老保险个人账户基本积累”，但大多数省份没有公布，只是含糊公布了统筹基金、个人账户基金的总积累额，即便一些省份公布了个人账户积累额，也不是真实的（因为个人账户是空的，积累额只是名义的）；又例如文件要求披露“基金管理、存入、投资运营和收益情况”，多数省份没有达到这一要求。该文件还要求“各地每年4月披露上年社会保险信息”，多数省份也未能做到。
第二，社保基金的信息披露强度应高于一般财政资金。
对财政资金的透明度，也许公开花钱的细节即可，对于社保基金的透明度而言，要求远远不止于此。现收现付型社保基金的给付就像我们买房子支付按揭贷款，从表面上看，每个月向银行支付几千元贷款本息，并不是很重的负担，但贷款人一旦失业，几千元的还贷额度就成为极其沉重的负担。因此，社保基金不仅应公布每年支出额，还应公布未来各年的法定支出额及可能出现的收支缺口。
此外，与社保基金增值相关的管理流程也应公开。社保基金的主要投资是活期存款、定期存款和国债。我们不禁要问几个问题：存款招标是否公开？为什么要选择这几家银行？存款期限是几年期的？存款利率是多少？购买的国债是几年期的？利率是多少？与投资有关的环节向来是藏污纳垢的地方，公开透明是最好的清洁剂。
第三，期待法律制度完善，强化社保部门的信息披露义务。
2011年6月，《法制日报》的一位记者采访笔者之后，发表了题为“只有3个省公开社保基金投资信息逾万亿滚动结余投向成谜”的新闻报道。报道刊登以后，笔者倍感压力，尽管我说的都是事实，但还是觉得自己是在制造社会恐慌情绪。令笔者非常欣慰的是，两个月以后，人社部公布了《2010年全国社会保险情况》，作为对本课题组批评意见的回应，首次披露了中国社保基金的投资明细，包括银行存款、债券投资等。不过，笔者仍然觉得这不是根本的解决办法，提高社保基金透明度不能依靠有关政府或官员的善意回应，而应依靠法律来强制推行。
社保领域的根本大法《社会保险法》在社保基金透明度方面，竟然规定社保基金只需向社会公众公布四个指标：收入、支出、结余和收益。2012年我国城镇五大社会保险基金收入28910亿元，支出22182亿元，累计结余35679亿元。这么一大笔钱，竟然只公布四个数据就行了，对于社保基金的信息披露范围、形式和截止日期等重要事项缺乏具体规定，更没有规定如何处罚那些没有及时进行信息披露的政府机构。
我们认为，如果无法可依、执法不严，社会保障基金的透明度提高程度将是非常有限的。（作者系上海财经大学中国公共财政研究院副教授）
(编辑:朱逸)
作者：郑春荣来源第一财经日报)
> 财经评论
我来说两句排行榜